2025年10月27日报道，聚变能源法律专家国际组（FELEX）发布了《聚变技术监管框架》（Regulatory Frameworks for Fusion Technologies）讨论文件。该文件的发布标志着在寻求建立清晰、风险适宜且技术中立的监管框架方面迈出重要一步。

FELEX由欧洲聚变能组织（F4E）在国际核法律协会支持下成立，是一个致力于分析聚变法律与监管问题的国际法律专家组。该组织由16名以个人身份参与的成员、1名来自国际原子能机构（IAEA）的技术顾问以及15家观察员机构组成，包括国际原子能机构、ITER组织、欧盟委员会、英国原子能管理局、欧洲核聚变研发创新联盟（EUROfusion）、聚变产业协会等。

这份讨论文件就理想的聚变监管框架提出了深刻见解和建议。文件分析了各司法管辖区在建立聚变电站监管框架时应考虑的关键原则，梳理了美国、英国、日本、加拿大等司法管辖区的监管流程。这些地区已就聚变监管框架作出具有约束力的决定，或已发布关于理想监管框架的白皮书。该文件强调需要建立协调统一、风险适宜且技术中立的监管体系，并提出以下核心要点：明确区分聚变与裂变监管、以运营经验持续优化监管框架、推动国际协调并加强公众参与。

监管确定性是基石：在聚变能源等创新和新兴领域，监管确定性是实现技术成功开发和部署的基石。聚变技术存在一些安全风险，需要清晰、一致且适应性强的监管框架。这些框架对于确保安全运行、促进创新以及推动从研究和原型规模设施向商业规模能源解决方案的有效过渡至关重要。

发展加速凸显需求：技术进步显著加速了聚变发展，私营产业持续增长，聚变开发商需要一个明确的路径来许可和运行其聚变电站。

不当监管阻碍发展：过度繁重或模糊的监管要求，以及聚变在某些相关法规中的缺位，可能会阻碍进展、挫伤投资积极性。

统一框架意义重大：建立协调统一的监管框架是公共政策与安全的首要任务，对于确保公众信心、投资者安全与国际合作至关重要，并能通过提升全球监管效率，促进聚变技术的快速、安全推广。

本文件由FELEX法律与监管工作组成员以个人身份起草，旨在为各国构建聚变监管框架提供思路借鉴。文件聚焦聚变电站的许可与监管路径，重点分析了美国、英国、法国、德国、日本、加拿大等国的监管进程。本文件着重研究与聚变电站运行密切相关的“辐射安全”危害，特别是直接辐射剂量、氚及活化材料等聚变特有风险。通过阐述适用于聚变电站监管框架的原则，本文件致力于为开发商提供监管确定性。

文件提出了一套高层原则，用于指导决策者、政府和监管机构制定具体的聚变监管框架：

基于有别于裂变的风险适宜法规：聚变和裂变是两种截然不同的物理反应，使用两种截然不同的技术。聚变不通过链式反应工作，没有熔毁或临界相关风险，不使用裂变材料，也不产生乏核燃料，与裂变电站相比，预计不会产生长寿命核废物。因此，聚变应该拥有一个不同于核裂变的专门监管框架。监管框架应侧重于聚变电站使用或产生的放射性材料、运行期间产生的辐射以及活化材料的产生和相关的退役考虑。

技术中立性：聚变监管框架的关键原则之一是技术中立。在实践中，这将确保所有聚变能源生产方法，无论技术和燃料循环选择如何，都在同一框架下受到监管。监管机构和决策者应努力确保法规不具有规定性或特定于某种技术。这将意味着监管要求侧重于安全标准和目标，而不是具体的设计要求。

建立目标导向型监管框架，设定灵活的安全标准：聚变电站的法规应侧重于建立开发商需要满足的基本安全目标和目的，同时不损害其灵活性以及创新和迭代其电站设计的能力。关键的安全目标是保护工人、人民和环境免受与聚变相关的辐射危害。因此，一个关键的有效防护指标和原则是关注对个人、工人和场界边的剂量要求。

可预测性：聚变监管框架应具有可预测性。如果现有法律法规已经涵盖或提供了如何保护工人、公众和环境免受与聚变电站可能存在的辐射安全风险相当的风险，那么开发商应能参照既往聚变研究装置及粒子加速器设施的监管先例。

国际协调：理想情况下，聚变监管框架应促成并允许聚变在全球快速规模化部署；为实现这一目标，早期在聚变监管框架基本原则上的国际协调应是目标。这并不意味着各司法管辖区需要有完全相同的聚变法规；相反，各司法管辖区可考虑在其聚变监管框架中应用相同的高层监管原则，并确保聚变不像裂变那样受到监管。国际协调意味着使用现有的辐射防护原则作为聚变监管框架的基础。

透明度和公众参与：透明的程序和有意义的公众意见是健全监管工作流程的基本要素。随着监管机构对聚变了解增多，制定安全评估，制定和/或最终确定可能的框架，与行业以及公众成员进行公开讨论至关重要。公布结果和讨论文件以征求公众意见等有助于确保监管框架被认为是适当的，并且包含多样化的观点。

认识到监管确定性的重要性，特别是对于像私营聚变产业这样的新兴行业，一些司法管辖区已开始着手制定监管框架，以澄清何种许可框架适用于聚变电站。

英国：通过《2023年能源法案》（The Energy Act 2023）在法律上确认聚变能源设施将不受核场址许可要求的约束，并且不会在与核裂变相同的制度下受到监管。当前监管聚变研发设施的机构——环境署（EA）和健康与安全执行局（HSE）将继续负责聚变监管。英国政府于2024年发布《关于聚变能源新国家政策声明的公众咨询：聚变能源设施选址拟议方案》（Consultation on a New National Policy Statement on Fusion Energy: The Proposed Approach to Siting Fusion Energy Facilities）咨询文件，提出简化聚变电站选址审批流程，将其纳入重大能源基础设施项目的快速通道。2025年7月政府已发布正式回应，该政策声明将持续完善数月。

美国：美国核管理委员会（NRC）于2023年4月得出结论，聚变应与核反应堆分开监管，置于该机构的副产品材料框架下，类似于对粒子加速器的监管。这一决定通过《2024年先进法案》（ADVANCE Act of 2024）纳入了联邦法律。NRC目前正在制定一项拟议规则，包括聚变专用监管指南，以将聚变装置正式纳入监管结构。

加拿大：在加拿大，监管聚变的框架是《核安全与控制法案》（Nuclear Safety and Control Act，NSCA）。该法案将“核设施”明确定义为“核裂变或聚变反应堆”。目前，多个聚变能源研发设施根据《第二类核设施和规定设备条例》（Class II Nuclear Facilities and Prescribed Equipment Regulations）获得加拿大核安全委员会（CNSC）的许可。2024年，CNSC发布了一份关于监管聚变能源技术的立场文件，鉴于聚变与裂变的风险特征差异，聚变能源生产将采用不同于裂变的监管模式，现行《核安全与控制法案》法规中关于核设施的定义可能将被修订。2025年6月，CNSC发布了一份讨论文件，就其监管聚变能源和技术的概念框架征求意见。

日本：2025年，日本内阁府专家小组批准了一项基本政策，声明聚变装置将不受《核反应堆监管法案》（Nuclear Reactor Regulation Act）监管，而是如果风险与现有聚变设施相当，将遵循其《放射性同位素法案》（Radioisotope Act）用于辐射设施。该政策指出，“聚变装置”明确不被定义为“核反应堆”，因为根据日本法律，核反应堆被定义为“使用核燃料材料作为燃料的设备”，而氚在日本法律下不是“核燃料材料”。日本核监管局（NRA）正在咨询私营开发商，并与内阁府协商制定具体的安全规定。

各司法管辖区在建立聚变电站监管框架的过程中，显示出一些共同点：

①所有致力于建立聚变监管框架的国家都启动了与行业和公众的公开对话，以提高透明度。

②大多数司法管辖区将其方法侧重于聚变特有的风险和聚变装置运行固有的安全考虑。

③采用现有的辐射防护原则。

④致力于建立技术中立的框架，以适应所有聚变装置和设计。

⑤借鉴监管聚变研究装置的经验和先例。

⑥以监管粒子加速器等辐射发生器的监管框架作为其聚变监管框架的基础。

⑦较先进的先行者司法管辖区还致力于将监管决定和定义纳入现有法律和法规。

制定聚变专项监管框架的司法管辖区对比

希望开始建立自身聚变框架的新司法管辖区可考虑以下步骤：

①接触聚变开发商和领域专家，明确未来聚变电站的技术形态、潜在风险和安全考虑以及部署时间表。

②将监管重心集中于聚变电站，最好是在立法或法规中定义该术语，并将聚变电站的定义与裂变反应堆的定义及适用框架区分开来。

③通过公众参与、发布立场文件及跨国监管机构协商，建立开放对话机制，吸纳包括聚变开发商及FELEX等法律专家在内的社会各界对监管方案的反馈。

新司法管辖区应记住，它们不需要能够监管裂变反应堆才能监管商业聚变设施。希望为聚变电站建立风险适应性框架的新国家应遵循监管的第一性原则，包括：采用目标导向型监管模式，为同类别首个项目设定兼具灵活性的安全标准；确保框架保持技术中立性；通过借鉴聚变研究装置先例及沿用现有辐射防护原则。对于缺乏监管粒子加速器或聚变研究装置经验的司法管辖区，建立“监管沙盒”来测试可能的监管方法并允许在特定灵活监管条件下许可聚变技术，可以作为一个替代方案。

编译自：

https://www.fusionindustryassociation.org/felex-publishes-discussion-paper-on-regulatory-frameworks-for-fusion-power-plants/