图1.美国辐射防护监管机构历史沿革

2025年5月23日，美国总统签署第14300号行政令《改革核监管委员会》，要求美国核监管委员会（NRC）全面修订监管框架，并点名重新审视LNT模型和ALARA标准。作为落实举措，NRC于2026年发布辐射防护框架改革拟议法规，拟以分级管理方法取代ALARA。9月24日，NRC发布反应堆许可与监督制度全面改革拟议法规规则，并召开多场网络研讨会进行公开说明。围绕改革，美国突破研究所（BTI）除提交正式评论外，还发布了一份专题报告，系统回顾了美国辐射防护监管体系的形成过程。

改革动因

第14300号行政令将充沛的能源供应列为美国国家与经济安全的核心利益，提出到2050年将美国核电装机容量从2024年的约100吉瓦扩大至400吉瓦。行政令批评NRC自1978年以来获准新建的反应堆中仅有两座投入商业运行，并直言其症结在于“一个根本性错误”：NRC试图使美国人免于最遥远的风险，而未适当顾及这种避险做法在国内能源供应和地缘政治上的沉重代价。

行政令有关条款认为，LNT模型关于辐射危害与剂量成正比、不存在安全阈值的假设“缺乏可靠的科学依据”，甚至可能要求核电厂把辐射防护做到低于天然本底的水平，并据此要求NRC重新审视以LNT为前提的ALARA标准，考虑采用明确的剂量限值，并与国防部（DOD）、能源部（DOE）及环境保护署（EPA)进行协商。根据行政令为整体改革设定的时限：拟议法规须在9个月内发布，最终法规须在18个月内定稿。

按照行政令要求，NRC于2026年发布辐射防护拟议法规，提出以分级管理方法取代ALARA，并将辐射防护要求与明确的剂量阈值挂钩。“分级剂量管理方法”以确定性阈值为标尺，并明确“超过即须采取特定措施，低于则不适用”，不给主观判断留空间。职业照射方面，预期剂量超过1毫希沃特/年即须开展辐射工作人员培训，超过5毫希沃特/年（适用限值的10%）须进行个人剂量监测。公众剂量方面，低于限值四分之一（0.25毫希沃特/年）的无需进行成本效益分析，达到或超过者，拟议法规认可的可接受做法之一是按NUREG-1530所载“每人·雷姆5,200美元”（2014年币值，折合每人·希沃特52万美元）的避免剂量成本基准权衡辐射防护投入。法规称，此举旨在“重新确立ALARA原则的原始意图”。

据美国保健物理学会（HPS）主席迈克·莱万多夫斯基（Mike Lewandowski）专题介绍，本轮辐射防护改革共涉及27项法规制定，触及NRC全部55项法规中的47项。整体格局可概括为“限值不动、机制重塑”：职业照射限值（全身有效剂量50毫希沃特/年）与公众照射限值（1毫希沃特/年）维持不变，但拟删除“任一小时内0.02毫希沃特”的公众瞬时剂量率限制，ALARA术语将被“完全停用”。NRC承认尚无足够证据反驳LNT，但认为LNT的非阈值特性“已导致与所获公众健康和安全收益不相称的监管负担”。

值得注意的是，拟议法规并未否定LNT本身。其一方面承认放射生物学进展“使简单线性外推趋于复杂化”，另一方面明确表示“目前尚不存在获得共识支持、可直接用于法规制定的LNT替代模型”。换言之，LNT仍将是剂量限值的科学基础，此次改革要动的不是LNT本身，而是叠加在其上的ALARA“政策层”。

以BTI为代表的改革派智库总体表示支持这一风险指引型改革方向，但仍指出其局限性：新法规只是规定了“到什么剂量档位，要做什么行政动作”，却没有回答“剂量低到什么程度，就可以不再继续降”。ALARA之所以长期让业界头疼，就是因为它要求“合理可行的低水平”，但“合理可行”的边界在哪里，往往没有明确答案。实践中，相关单位即使已经把剂量压到远低于法定限值，仍可能被要求继续优化、继续证明、继续解释，边际成本越来越高，而健康收益可能已经很小。

ALARA从何而来：一项原则的七十年演变

BTI的报告指出，ALARA并非诞生之初就是法定义务，而是经历了从辐射防护原则到可执行法规的漫长演变，且这一演变与公众剂量限值的持续收紧相互交织、彼此推动。

图2.辐射防护领域重要案例时间线

1954年，美国国家标准局第59号手册首次提出，辐射照射应“保持在可行的最低水平”，这是剂量最小化理念在美国官方文件中的最早表述。1966年，国际放射防护委员会（ICRP）第9号出版物正式建议，一切不必要的照射均应避免，所有剂量应在考虑经济和社会因素的前提下，保持在“容易达到的尽可能低”的水平。1970年，美国原子能委员会（AEC）提出核设施流出物应“尽可能低”，结果业界却要求其给出量化目标，理由是含糊其词只会加重许可的不确定性。于是在1971年，AEC在10 CFR 50附录I中为反应堆流出物剂量设定了明确的数值设计目标。

1973年，ICRP第22号出版物将“容易达到”改为“合理达到”，并引入正式的成本效益分析框架，用以确定剂量降到什么程度才算“合理可行”。1977年，ICRP第26号出版物确立了正当性、最优化、剂量限值三大原则，奠定了现代辐射防护体系的基本骨架。1987年，EPA发布的联邦辐射防护导则纳入了ALARA理念，使其成为正式的联邦政策组成部分。1991年，NRC修订10 CFR Part 20，将ALARA从倡导性目标升格为法定要求。

与ALARA同步收紧的还有公众剂量限值。1957年，10 CFR 20首次发布，公众剂量按职业限值50毫希沃特的十分之一掌握，500毫雷姆（5毫希沃特）/年遂成事实标准。1977年，EPA发布40 CFR 190，将核燃料循环设施的公众剂量限值收紧至25毫雷姆（0.25毫希沃特）/年。1991年，NRC修订Part 20时采纳100毫雷姆（1毫希沃特）/年作为公众剂量限值。此次修订自1979年启动审查算起，历时逾11年，成为NRC历史上耗时最长的法规修订之一。

换言之，ALARA在美国并非一开始就是一条“必须遵守”的法律，而是在公众剂量限值不断下调、核工业规模持续扩大的背景下，经过近四十年的层层推进，才从一项辐射防护理念变成了一条可执行的法规义务。1954年的“可行的最低水平”只是一句建议，到1991年却成了许可证持有者必须证明其合规的法定标准。这一过程的本质，是辐射防护从“原则倡导”走向“法规约束”的制度化历程。

ALARA的现实困境：一场没有终点的优化

BTI认为，ALARA的根本问题不在于理念，而在于它只指明了方向，却没有设定终点。剂量要求持续收紧，却始终没有一条“到此为止”的底线。由此形成一种棘轮效应：已经达到的更低剂量，反过来又被当作“合理可行”的新证据，进而被固化为新的基线。研究报告引用的数据显示，1973年至2022年间，美国商用核电机组人均职业照射剂量下降约九成，但这一成绩反而不断抬高监管预期。结果是，收紧被视为审慎稳妥，放宽则容易招致批评，被指“以公众健康换取商业利益”，监管机构因此易进难退，只能不断加码。

更突出的问题在于，辐射这一单一物理危害在美国被切割为多个彼此独立、互不统属的监管板块。据统计，美国现有79项辐射防护法规分属10个联邦机构，同一危害在不同监管项目下的可接受风险水平差异达成千上万倍。这种差异并非源于辐射实际危害的不同，而是源于监管框架本身的分裂。NRC执行基于剂量的框架，EPA则依据《清洁空气法》执行基于风险的框架，两套方法论并行运转却无法相互换算。如同一份低放废液，既是有机化学危险废物（由EPA依据《资源保护与回收法》管辖），又是低水平放射性废物（由NRC依据《原子能法》管辖），导致两个机构各管一半，企业必须同时走两套合规程序，两套标准不能互认，也不能互相替代。此外，职业安全与健康管理局（OSHA）的电离辐射标准自1971年起几乎未作更新，联邦航空管理局对空勤人员宇宙射线照射仅发布无约束力的指导文件，各协议州项目又增加了一层横向分割（同一类放射性材料，在协议州归州管，在非协议州归NRC管。且州与州之间的检查频次、执法尺度、许可细节都可能不一样）。

碎片化如何形成，又为何积重难返

BTI的研究报告认为：美国辐射防护体系“并非设计而成，而是累积而成”。每一轮改革都是对上一轮失败的回应，却在解决问题之余埋下新的协调难题。

《清洁空气法》争端与1992年谅解备忘录

1977年《清洁空气法》修正案赋予EPA独立于《原子能法》的放射性核素监管权，EPA与NRC围绕核设施废气排放标准的拉锯战由此展开。1985年，EPA在法院裁定其未能按时履职后发布标准，将NRC许可设施和DOE设施的公众全身照射剂量限制在25毫雷姆（0.25毫希沃特）/年、单一器官为75毫雷姆（0.75毫希沃特）/年；1989年又提出对NRC许可设施适用10毫雷姆（0.1毫希沃特）/年乃至低至0.3毫雷姆（0.003毫希沃特）/年的新标准。1990年，美国国会修订《清洁空气法》，规定只要NRC监管项目能够提供“充足的安全裕度”，EPA即可不对NRC许可设施另行制定排放标准。1992年，两机构签署两份谅解备忘录，EPA承诺撤回针对NRC许可设施的《清洁空气法》标准，条件是NRC为非反应堆许可设施设定10毫雷姆（0.1毫希沃特）/年的公众照射管理目标；1996年，EPA正式撤回相关标准。

BTI强调，两机构所签署的备忘录的稳定运行有赖一个前提：NRC继续严格执行ALARA。换言之，现行跨机构安排的制度基石，恰恰是此次改革要修改的对象。一旦NRC被认定为放宽标准，EPA“充足的安全裕度”认定的根基便会动摇，尘封数十年的法律争端可能重演。

“低于监管关注水平”政策的夭折

美国至今没有设置可忽略剂量（de minimis）标准，即低于某一水平的照射一概免于监管关注。BTI研究指出，部分国家已参照IAEA导则建立了此类剂量阈值。其中英国对人工放射性核素设置的豁免基准为代表性公众成员年有效剂量10微希沃特，针对天然存在放射性物质（NORM）工业活动则采用300微希沃特/年的豁免剂量基准。日本的解控水平（clearance level）以个人年有效剂量10微希沃特为剂量基准，相关制度已写入《反应堆等规制法》。IAEA规定：获得豁免的放射源或辐射实践，在所有合理可预见情景下，对代表性个体造成的年有效剂量不应超过10微希沃特，集体有效剂量不超过1人·希沃特/年或更低。ICRP也建议：若一项实践带来的年有效剂量处于10微希沃特量级或更低水平，则该实践可免于进一步监管考量。

美国在该项监管规则上保持空白，主要源于20世纪90年代初一次代价高昂的政治教训。1985年，《低放废物政策修正法》要求NRC制定标准，区分哪些放射性废物需要专门填埋、哪些可以常规处置，“低于监管关注水平”（Below Regulatory Concern，BRC）一词由此取代政治色彩较淡的“可忽略剂量”进入公众视野。1990年，NRC发布BRC政策声明，同时满足以下两项，即可适用BRC豁免：个人剂量上限为10毫雷姆（0.1毫希沃特）每年，集体有效剂量判据为1000人·雷姆每年。其中个人剂量限值仅为当时公众法定的100毫雷姆（1毫希沃特）每年剂量限值的十分之一。政策本身相当温和，却在舆论场掀起轩然大波，反对者将其定性为“以公众安全换取核工业利益”，12个州和100多个地方政府相继立法禁止该做法或公开反对。1991年，NRC被迫宣布无限期暂缓实施；1992年，国会通过《能源政策法》正式撤销该政策；1993年，NRC彻底收回该政策声明。BTI的研究报告指出，尽管其技术理由或成立，但三十年来各机构对可忽略剂量议题讳莫如深。

协调机构的四次尝试

为弥合机构分歧，美国联邦政府先后组建了四届协调机构，均收效有限。联邦辐射委员会（FRC，1959年至1970年）只在争议不大的议题上产出过4份导则，在铀矿标准问题上因3票对3票的僵局而寸步难行；辐射政策委员会（RPC，1980年至1981年）仅存活11个月便因未获拨款而夭折；跨部门辐射研究与政策协调委员会（CIRRPC，1984年至1995年）运行11年间，从未有一件机构间争端提交其裁决；跨部门辐射标准指导委员会（ISCORS，1994年至今）产出了调查测量和实验室分析方面的实用技术手册，但在政策争议面前同样无能为力。BTI的结论是：行政协调可以统一术语、共享技术分析、减少程序摩擦，却调和不了法规本身设定的相互冲突的目标。

BTI的核心建议：给优化装上“刹车”

将辐射防护三原则写入法规

BTI建议NRC在法规中明确正当性、最优化和剂量限值三项原则及其相互关系，并说明分级管理方法如何逐项落实。其中，最优化应回归ICRP界定的本义：在综合权衡经济、社会和环境因素的基础上，确定适宜的防护水平，而不是一味追求剂量最小化。只有当进一步降低剂量所带来的增量健康效益足以证明其成本合理时，才应继续压减剂量。

设立可忽略剂量标准

BTI建议的核心，是为分级管理补上一条底线：设定可忽略剂量水平。低于该水平时，残余风险已足够小，进一步降低剂量的义务即告终止。BTI特别强调，这是监管层面的判断，而非科学意义上的“无效应”结论。低剂量下的生物效应，现有科学证据本就难以分辨，监管者不应把“证明生物阈值存在”作为划定边界的前提。

BTI提出三档可选方案。长期首选方案是单个放射源每年1毫希沃特（100毫雷姆），但需同步调整公众剂量框架，并与EPA等机构协调。短期最优方案是0.1毫希沃特（10毫雷姆）/源，这是现行联邦框架内即可落地的最有力度选项。折中方案是0.25毫希沃特（25毫雷姆），即将拟议法规中已经包含的0.25毫希沃特限值升格为正式的可忽略剂量阈值。BTI说明，可忽略剂量标准仅免除进一步压减剂量的义务，监测、报告、记录、安保和核保障等独立要求一概保留。上述剂量与每年天然本底照射相比微乎其微，在赋予监管灵活性的同时，不会带来不当风险。

NRC与EPA须协同推进

BTI指出，NRC无法单独完成这场改革。EPA当年正是基于NRC框架中的ALARA条款、流出物控制要求和已评估的数值范围，才认定NRC监管项目提供了充足的安全裕度。改革若要行稳致远，两机构应开展实质性联合工作，以修订后框架的具体要求为基础重建认定依据，而不是继续挂在ALARA名下。BTI进一步指出，剂量框架与风险框架分别源自《原子能法》与《清洁空气法》两部法律本身，行政手段能解一时之困，根本调和仍有待国会修法。

LNT模型的科学争议

ALARA与LNT一体两面。行政令要求二者同审，也把LNT的科学之争重新推到台前。

2025年9月，ICRP发表《放射防护体系的基本要素》一文，重申LNT模型具有科学性、实用性和审慎性，指出近年来多数流行病学研究支持低剂量辐射致癌风险的存在，剂量—响应关系与线性模型一致。所谓审慎，是在证据和机制尚不齐全的情况下，基于现有认知对癌症风险作出的慎重选择。ICRP同时强调，防护最优化不等于剂量最小化，而是综合权衡后的适宜防护水平。

LNT模型长期受到部分学者挑战。有学者称LNT为“教条”，指出细胞具备清除活性氧、凋亡清除受损细胞、激活DNA修复等多重防御机制，低剂量下可能存在损伤阈值。还有学者则将LNT斥为“新顺势疗法”，长期倡导“辐射兴奋效应”（radiation hormesis）假说，认为低剂量的电离辐射可以防止高剂量辐射的有害影响，并对人类产生有益的影响。但国内外不少学者认为：LNT对高剂量效应的描述较为可靠，对低剂量则存在诸多不确定性，在新理论出现之前，沿用LNT仍属科学审慎之举。

值得注意的是，BTI并不要求推翻LNT，也不否认低剂量辐射的潜在风险，而是主张把科学问题与监管问题分开：科学上悬而未决，不等于监管上不能划线。值得一提的是，NRC曾在2021年经审查后决定维持LNT，理由之一正是LNT支撑着ALARA的持续适用。2026年，DOE也已启动程序，从其导则中删除ALARA表述，并拟通过新的法规制定删除相关内容。改革之势，可见一斑。

小结

BTI研究报告反复申明一个判断：现行体系中的种种不一致，表面是技术分歧，实则是数十年机构决策层层累积的结果。没有人会从头设计这样一套体系，但每一块碎片在当时都有其缘由。这也提示，辐射防护改革须分清两类问题：哪些可以通过行政手段就地调和，哪些必须诉诸立法解决。美国此轮改革能否走出“收紧容易放宽难”的循环，国际辐射防护界正拭目以待。

国际交流合作部 曾超 供稿

编译自美国突破研究所、NRC、HPS官网等

美国新型核能燃料运输现状分析

铁路运输B型易裂变材料（BF）乏燃料货包

2026年9月，美国核能创新联盟发布报告，分析了美国新型核能商业化中燃料运输的现状，本文对该报告作编译介绍。

报告指出，美国核能行业依赖一套安全可靠的核燃料运输体系。半个多世纪以来，该体系在燃料循环各环节运输燃料未发生事故。这套体系是经审慎的联邦监管、行业实践和数十年的运行经验精心建成的，但其管理框架反映的是常规反应堆及其燃料的要求；随着新型反应堆技术走向商业化，将该框架从现行的规定性要求调整为包含更灵活、基于性能的替代方案，是支撑下一代核技术发展的必要条件。核监管委员会（NRC）正在积极修订其运输法规，这为制定有利于创新、基于性能的路径提供了机会。能否在商业化时间表内保持这一势头，最终将决定新型反应堆能否按时、按预算交付，以满足美国不断增长的能源需求。

主要结论

报告提出三条主要结论。一是确保新燃料和乏燃料的运输安全与安保，这是保护工作人员、公众和环境的需要。二是现行运输法规以低浓铀（LEU）为基础制定，其铀-235富集度为3%~5%；新型反应堆需要的燃料富集度最高达20%，而目前尚无针对富集度在5%~20%之间的燃料开展商业化运输的优化货包。三是主动调整现行运输法规和货包认证要求，是新型核反应堆成功商业化的必要条件。

运输安全与监管

与固定设施相比，核材料运输存在特殊危害，原因是在长距离、有时是恶劣条件下运输放射性物质或反应堆本身存在固有风险。

美国运输框架可追溯至核能利用之初，并对国际运输要求产生了重要影响。该框架的一个基本假设是：运输事故无法完全避免，因此放射性物质包装必须能够承受所有预期事故条件，不论其发生概率高低。美国核燃料运输的安全记录，由一套涵盖联邦机构、州和地方政府以及私营行业的监管体系维持。

在联邦层面，运输部（DOT）、核监管委员会（NRC）和能源部（DOE）各自拥有不同但互补的管辖职责。DOT依据《联邦法规汇编》第49编第171、173—177和390—397部分（49 CFR 171、173—177、390—397）对放射性物质运输实施监管，这些规则涵盖货包内容物的核实、托运人和承运人的责任，以及所有放射性物质陆运、空运和海运的文件记录；一般而言，DOT规章要求任何核材料货包必须满足NRC或DOE制定的要求。NRC依据《联邦法规汇编》第10编第71部分（10 CFR 71）负责确定易裂变材料运输的安全要求，重点针对用于运输易裂变材料（即燃料）的货包的设计、试验、鉴定、制造、使用和维护；10 CFR 73 E分部还规定了运输途中的安保要求，包括运输路线要求和实物保护措施。DOE负责通过其所属设施和国家实验室运输材料和燃料，并负责乏燃料的长期处置及其最终运往永久处置库。实践中DOT、NRC和DOE现行的运输货包要求已统一为相同的安全要求，但各监管机构仍负责审查和批准其管辖范围内的货包。州、地方和部落（印第安原住民）政府在这一联邦框架内运作，并拥有各自的具体权限。依据DOT路线规章（49 CFR 397.103），州级路线管理机构可以为放射性物质运输选择优先公路路线，以最大限度降低事故风险；依据DOT的HM-164规则，对于穿越保留地的运输，部落政府也拥有同样的路线决定权。对于任何乏燃料运输，持证单位必须与相关市、县和部落政府协调，各政府可能有自己的路线要求、通报程序和通行条件。上述各方的有效监管与相互协调，使行业得以维持良好的安全记录。

包装

用于运输乏燃料的货包是具有多层防护的包容系统，是燃料运输安全的基础。通常，内层容器装载燃料本身，外包装提供结构和热防护以及辐射屏蔽。这些防护层的设计目标是能够承受最严峻的事故条件。

NRC依据10 CFR第71部分实施货包认证监管，即NRC批准某一货包设计可用于商业核燃料运输。货包按所运输材料的数量和类型分类：为放射性较低的材料设计的A型易裂变材料（AF）货包，必须证明能够承受运输的常规风险；放射性较高的材料，包括乏燃料，必须使用B型易裂变材料（BF）货包，并按更严格的试验序列评价。除常规条件下的试验外，B型货包还必须按顺序通过四项试验，证明能够承受严重的假想事故条件——自由下落：货包从30英尺（约9.1米）高处落到不可变形的表面上；穿刺：货包从40英寸（约1米）高处落到钢棒上；热试验：货包被1475°F（约802℃）的火焰完全包围30分钟；水浸没：货包必须能够承受50英尺（约15.2米）水深的压力。

认证是一个耗费资源和时间的过程。审查周期取决于货包设计的复杂程度和申请文件的质量，认证可能需要一年或更长时间，而设计新货包所需的试验数据可能需要再花费数年才能取得。除NRC认证外，核行业还采用了美国机械工程师学会核质量保证标准（NQA-1）认证项目。NQA-1认证可使货包的安全性获得认可，但取得该认证所需的管理专业知识、部件和材料成本高昂，可能成为新公司开发货包的准入障碍。

AF型和BF型货包还必须保持次临界状态才能获得认证，即货包内的材料在运输过程中不能维持自持链式裂变反应。富集度提高会增加易裂变材料的浓度，从而提高发生非预期链式反应的概率，这就要求货包设计采取比现有LEU认证货包更严格的临界控制措施。因此，NRC认证的运输货包中，可用于富集度在5%~20%之间的高丰度低浓铀（HALEU）核材料的数量有限。目前已认证的HALEU运输货包包括欧安诺（Orano）的Versa-Pac和NAC国际公司（NAC International）的OPTIMUS-L货包。这些货包经改造后可以运输更大量的燃料，但目前无法支撑高效、经济的商业化规模运输；它们并非为商业化规模运输优化设计，只是在新的大容量货包完成认证之前暂时顶替。

DOE和行业已注意到这一问题，并正在努力缩小差距。2025年12月，DOE宣布向五家公司提供1100万美元资助，用于开发和许可更多适用于富集度最高达20%燃料的运输货包。行业也在独立推进该项工作。NANO Nuclear公司及其合作伙伴德国核服务公司（GNS）正在开发一种优化的HALEU运输货包，初步评价表明该货包能够满足10 CFR第71部分的认证要求。NANO Nuclear计划下一步正式与NRC接触以推进认证；但货包认证可能耗时数年，因此此类工作需要在相似的时间表上与反应堆商业化并行推进。

新型反应堆燃料的运输

历史上，所运输的燃料主要是低浓铀陶瓷燃料芯块，但许多新型反应堆设计将使用富集度更高、形态不同于常规LEU的燃料。对于其中一些先进燃料形态，商业化规模货包认证所需的临界安全数据仍在研究之中。现有法规因此必须重新审视，且每种燃料类型都需要单独评价。随着更多新型反应堆投运，这些评价将影响新型反应堆燃料能否高效通过运输体系。

例如，熔盐燃料和金属燃料在操作和包装方面各有不同的考虑因素：两者有不同的化学要求和材料相互作用，而现有货包设计并非针对这些情况。NRC正在对这两类燃料开展全面研究，以确保其监管框架能够为这些燃料的运输货包认证做好准备。通过评价某类燃料的衰变热、伽马射线和中子发射，以及贮存和运输过程中的材料性能，NRC可以判断现行法规是否与其技术要求相容；NRC的初步评估提示，现行法规可以调整适用，但具体技术挑战仍在评价之中。

并非所有先进燃料类型都会带来更多复杂性。三结构各向同性包覆燃料颗粒（TRISO）等燃料本身具有固有安全特性，即使在乏燃料状态下，其运输风险实际上也可能低于常规LEU。确定哪些燃料类型可以适用较宽松的包装准则，将是制定高效、有效运输法规的重要环节，这将使开发商、持证单位和监管机构得以相应规划，避免可能拖延商业化时间表的不确定性。

各机构的监管框架都在积极演进，反应堆开发商在推进商业化过程中需要跟踪并参与并行的法规制定工作。NRC正在依据第14300号行政命令全面修订其法规，其中运输相关的最终法规预计于2027年4月出台；名为《货包认证要求现代化》（Modernizing Package Certification Requirements）的拟议法规已于2026年7月27日发布并公开征求意见，征求意见期于2026年8月26日结束。DOT下属的管道和危险材料安全管理局（PHMSA）近期完成了HM-265法规修订，其目的是更广泛地提升公路、铁路和水路危险品运输的安全性和效率；由于DOT此次修订涵盖危险品的全部范围，而非专门针对新型核燃料，因此未考虑新型反应堆燃料类型的特殊性。

在NRC推进敲定核专项运输要求的同时，DOT需要确保其承运人和路线规章与这些要求保持兼容。两个机构之间保持协调，可以减少法规不一致的风险，避免影响需要同时遵循两套要求的开发商和承运人。NRC在完成先进燃料评价时，应与DOT协调，共享其评价结果，以确保DOT的承运人和路线要求能够充分考虑各类燃料的特殊性。

移动式微型反应堆的运输

移动式微型反应堆（Mobile micro-reactor）为货包认证和运输许可带来新的考虑因素。Radiant Nuclear公司的Kaleidos、西屋电气公司的eVinci等微型反应堆设计，拟以完整的预装料机组形态部署、迁移和再部署。按照10 CFR 71，此类反应堆的运输没有专门框架：第71部分的标准是为使用专用货包运输易裂变材料而制定的，而非用于运输装有完整燃料装载量的整个反应堆压力容器。

微型反应堆可以视为第71部分意义上的货包，这意味着它们可以按A型和B型材料货包的认证准则接受评价。开发商可以根据反应堆尺寸和燃料装载量，在两种路径之间选择：一是依据10 CFR 71.12申请豁免，采用风险指引的方法，证明某批货物虽未满足全部货包设计要求，但仍符合必要的安全准则；二是依据10 CFR 71将货包准则直接纳入反应堆设计，从而将反应堆认证为货包。豁免路径对首批部署可能有用，但并非为大批量应用而设计；第二种路径对大规模制造更具可扩展性和经济性，但会带来复杂且成本高昂的工程约束。

PELE项目是首个军用可运输微型反应堆项目，为早期理解现行监管路径如何适用于移动式反应堆提供了重要参考。2024年，美国国防部委托太平洋西北国家实验室开展研究，评估装载辐照燃料的可运输核电厂最可行的运输路径。研究结论是，可运输反应堆货包无法完全满足现有的第71部分要求，10 CFR 71.12豁免路径是首批运输最切实可行的途径。该研究既阐明了现行路径的实用性及其局限性，同时也进一步论证了需要更具适应性的法规。

移动式反应堆运输相关的法规正在积极演进。2026年5月，NRC提出10 CFR第57部分，这是一套风险指引、基于性能的微型反应堆许可框架。该拟议法规将允许申请人在无法满足现行第71部分要求时，采用风险评价方法评估常规和事故运输条件，直接回应了当前框架下可能导致开发商不得不寻求豁免的分类缺口。第57部分提案是依据2024年《ADVANCE法案》对NRC的授权制定的，该法案要求NRC为微型反应堆制定许可策略，其中明确包括预装料机组的运输。第57部分最终定稿并实施的速度，将影响监管框架能否在移动式反应堆准备就绪时同步到位。

运输物流

除监管要求外，运输新型燃料和移动式微型反应堆还需要运营资源，例如大型至超大载重商用运输车辆、经批准的运输路线、合格的驾驶员以及专业装卸设备。建设这类基础设施需要数年时间和巨额投资，而随着反应堆制造数量增加，对这些服务的需求也将增长。DOE的公路运输承运人评估计划（MCEP）记录并监测承运人名单，供能源部/美国国家核安全管理局（DOE/NNSA）现场办公室和承包商运输放射性材料和危险废物，但目前具备运输这些材料资质和装备的实体数量有限。如果这一能力不能随反应堆商业化同步发展，那么无论监管和包装方面的问题是否已经解决，燃料都无法运输。

Atlas铁路运输车系统说明了现有基础设施可以改造。Atlas由DOE历时十余年开发，耗资约3300万美元，设计用于以最高安全标准运输重达48万磅（约218吨）的乏燃料。其承载能力和安全资质为适应移动式反应堆提供了良好前景，但鉴于其作为乏燃料专用运输工具的定位，在承担该功能之前可能需改造并重新认证。改造现有基础设施不可能一蹴而就，让更多人员取得资质、扩大承运人数量以满足商业化规模需求同样如此。物流基础设施是核燃料运输体系的组成部分，与法规和包装一样，需要与反应堆商业化同步发展。

DOT和DOE应评估鼓励运输物流增长和创新的机会，包括与行业合作，使承运人资质、基础设施和劳动力队伍建设与反应堆商业化时间表相衔接

结语

运输是核能成功商业化的一个条件。燃料运输作为核燃料循环中管理得当的环节，有赖于联邦机构、州和地方政府以及私营行业之间的严格监管与协调；随着新型反应堆设计从示范阶段迈向商业化，同样的协调必不可少。运输体系和管理运输体系的法规必须同步发展，任何单一实体都无法独自推动这一演进。

DOE对HALEU包装开发的资助、NRC的法规制定，以及行业将运输规划纳入反应堆设计，都是满足未来新型反应堆部署要求的重要步骤。调整运输和包装法规以满足新型反应堆燃料类型和设计的要求需要时间，NRC依据第14300号行政命令开展的法规制定、联邦对开发HALEU货包的投入以及行业的参与，都反映出对这一现实的认识日益加深。能否保持这一势头，最终将决定运输体系是有效支持先进反应堆商业化，还是对其构成制约。

国际交流合作部  张灵宇  供稿

编译自美国核能创新联盟官网

美国核监管委员会召开2026年度全体员工大会：现代化改革迈入新阶段

美国核监管委员会（NRC）于9月底在马里兰州罗克维尔市总部举行2026年度全体员工大会。NRC委员会成员与总部、四个地区监督站及技术培训中心的员工现场或线上参会，会议同时向公众开放现场观摩与网络直播。

会议由NRC首席运营官（EDO）Mike King主持，NRC主席Ho Nieh与David Wright、Bradley Crowell、Matthew Marzano三位委员会委员出席会议，分别主持了四场高管对话。委员Douglas Weaver缺席会议。

开场视频：来自国会、国际伙伴与军方的集体致谢

美国参议院环境与公共工程委员会主席Shelley Moore Capito参议员、美国能源与商务委员会议员、英国核监管办公室（ONR）负责人Mike Finnerty、美国陆军代表及多位国际伙伴相继称赞NRC“这一年极其富有成效”；Finnerty表示，英美两国的核监管机构正在经历同样的“激进改革”，可以分享经验教训；美国陆军代表赞赏NRC在协调多方许可、为作战人员及其家庭提供可靠电力方面的协作成效；多位国会议员提到，上届国会通过的《加速部署多用途先进清洁能源核能法案》（ADVANCE法案）帮助NRC向现代风险指引型核监管机构转型，NRC与国会的关系“从未像今天这样好”。

主席致辞：NRC不再是美国核能发展的“问题”

NRC主席Ho Nieh在会议开场致辞中强调， NRC不再被视为美国核能发展的“问题”所在。会议开幕前一天，NRC向田纳西流域管理局（TVA）位于田纳西州的Clinch River厂址颁发了一台BWRX-300小型模块化反应堆的建造许可证，整个审查过程仅用时14个月，比计划提前4个月。核电厂执照延寿审批周期也从一年前的18个月以上压缩至12个月以内。

Nieh表示，这些成就归功于团队整体协同——从总部许可审查人员到地区监督员，从法规制定者到安保应急技术人员、研究与培训人员以及行政支持团队——大家群策群力。Nieh指出，NRC改革正处于最后冲刺的关键阶段，还有一批新修订的法规亟待定稿发布；后续工作节奏有望放缓。

四场高管对话：从框架改革、国际合作、安全文化到一线监督

本年度NRC全体员工大会采取创新形式：每位委员与员工代表进行直接对话，讨论机构现状并探讨以安全为优先的未来发展方向。

第一场对话由主席Nieh主持，嘉宾为首席运营官Mike King和核监管学徒网络主管Justin Vasquez。King详细阐释了NRC新推出的“领导力、卓越、使命感与纪律”框架（LEAD）。他指出，NRC历史上曾多次因外部压力而被动实施改革，LEAD框架的目标是建立“及早发现、主动纠偏”的持续改进的文化，不再需要国会或总统介入。LEAD框架初期聚焦三大行为准则：议事畅所欲言、和衷共济；做事当仁不让、一抓到底；待人与人为善、互信互谅。Vasquez介绍，核监管学徒网络项目将招募的新员工先集中学习3个月的反应堆安全、材料安全、安保等跨领域基础业务，再安排到三个不同岗位进行轮岗，以便培养复合型监管人才。两人共同呼吁NRC员工“尽早对齐优先事项”，避免消极倦怠。

第二场对话由NRC委员David Wright主持，聚焦国际司（OIP）国际合作业务。OIP新任司长Vic Hall概述了部门职责：统筹国际核监管事务、主管核进出口许可审批、推进国际合作与履行国际条约。国别项目官员Veronica Rodriguez举例，NRC与加拿大在BWRX-300审查上的合作是双赢；在欧洲，NRC既负责推动美国技术出海，也服务于“对抗俄罗斯影响力”的外交目标；南美国家对联邦法规 Part 53新许可框架高度关注。她表示，国别项目官员需要借助美国驻外使领馆作为“耳目”，深入了解对象国关切，建立信任、打破文化壁垒，确保NRC专业能力为其提供解决方案。Wright表示，已与美国能源部、商务部对接，推动核能合作纳入“全政府”路径，即把相关联邦机构的政策与行动统一协调起来，而不是NRC一家在前方单打独斗。

第三场对话由委员Bradley Crowell主持，主题为安全文化。人因心理学专家Stephanie Morrow和安全文化项目经理Molly Forsyth回顾了美国Davis-Besse核电厂事件——位于俄亥俄州的核电厂在大修中发现反应堆压力容器硼酸腐蚀，根本原因分析指向“安全文化”问题：员工不敢提出尖锐质疑，纠正措施局限于症状而非根本原因。当核电运营单位处于重启、换料大修或重大事件期，最容易出现“业绩凌驾于安全”的裂痕信号，员工不再提出安全关切。Crowell强调，在机构经历超负荷运转的当下，绝不能为效率指标在安全上走捷径；NRC要对外监督安全文化，自己必须身先士卒。

第四场对话由委员Matthew Marzano主持，嘉宾为地区监督站高级监督员Nik Floyd。Marzano回顾1954年《原子能法》，指出NRC法定职责始终没有改变，新的使命宣言只是回归立法本意——“控制”原子能不是做到完全没有风险，而是让它“对普遍福祉作出最大贡献”。Floyd以Seabrook核电厂碱-硅反应问题为例，说明NRC通过持续对话与介入，帮助许可证持有者完善试验计划与老化管理，最终取得延寿许可，这就是“监管赋能”的具体体现。他强调，NRC的新使命不会降低安全标准，而是要让监督员更聚焦安全重要事项，不要把时间和资源浪费在低层级安全议题上。

全场问答：直面职业倦怠、人力、赶工热与机构独立性问题

员工围绕人力资源、改革路径、职业培训等最关心的议题向NRC管理层提问。

针对关于职业倦怠与留住人才的最多询问，主席Nieh承认这是个现实问题，委员会希望通过 LEAD 框架推动机构提质增效，而不是靠加班加点硬扛。委员Marzano透露，委员会此前推出10%薪资奖励，这一政策将在2028财年延续，并将推动更永久的薪酬路径。多位委员表示，留人不能仅靠薪酬，更要靠干事创业的成就感与健康的企业文化——待遇再优，也没人愿意投奔一个不断内耗、运转失灵的机构。继任规划与清晰的职业路径是LEAD框架的重要组成部分，要防止关键技术岗位和管理梯队断档。

关于人力是否足以应对当前的工作强度，主席Nieh表示现有人员及专业配备组合足以满足需求，但招聘、培训与知识传承必须加强。有委员指出，数月来首次出现离职员工回流的积极信号，部分管理人员也选择重回NRC；机构正推行战略人力规划数字化工具，用数据为向国会拨款争取资源提供支撑。委员们判断NRC尚未触及工作量超载的临界点，但必须提前布局。

关于第14300号行政令设定的费用上限，主席Nieh明确表示，NRC预计不会触及这一上限——委员会已通过在净预算授权中预留弹性空间，将费用上限的影响控制在可承受范围。但在预算执行中必须划清一条界线：当许可审查因超时而产生额外费用时，要清楚区分是申请方材料不齐、补件延误造成的，还是 NRC 自身审查拖沓造成的——前者由申请方承担费用，后者由 NRC 自行消化；这一界定是否清晰，直接关系到能否守住费用上限。

针对员工提出的“如何防止赶工热（GO fever）”这一尖锐问题——提问者以挑战者号、阿波罗1号、福岛等历史灾难为鉴，指出这些事故的共同点是问题早已被一线察觉，却因赶进度而未处理。委员会一致回应：安全永远是NRC的行动导向，员工应敢于在第一时间提出质疑，不必等到走完正式的不同专业意见（DPO）程序；委员会实行“开门政策”，任何人不会因提出疑虑而遭到不公对待。同时NRC还在推广“会议倡议者”角色，确保小组会议中“未被说出的观点”被听见；也提醒员工遇到疑虑应扩大讨论范围、及时上报，绝不能在孤立状态下做出影响安全的判断。

其他话题还包括：ADVANCE法案与第14300号行政令的关系——前者设定两党立法方向，后者列出具体行动清单与时间节点；如何避免再次出现这种被动的推倒重来式的改革——主席提出三大优先事项，一是以安全、效率和速度交付核心使命，二是领导力与运营卓越，三是持续改进文化；在最高法院裁决（确认总统有权罢免机构负责人）与白宫审查新规下如何维护监管独立性——多位委员重申NRC的技术独立性“未受损害”，“遵守规则、执行法律”是安身之本；技术培训中心未来拓展方向——从以现场监督员培训为主扩展到许可、法规制定、协议州、国际培训、大学合作；以及如何从Davis-Besse、Peach Bottom等历史事件中学习、避免重蹈覆辙；加大派员参加美国核学会等业界会议，倾听行业诉求等。

闭幕：从“被动应对”到“持续改进”

主席 Nieh 在闭幕辞中表示，虽然新反应堆和新技术占据新闻头条，但让美国信任 NRC、推动核能复兴的，是每一位NRC员工日复一日的工作。他坦言当前工作节奏紧张，但承诺进入2027年后，委员会将聚焦“可持续地执行改革”，把 LEAD 框架与持续改进文化嵌入机构基因，避免十年后再次由国会立法或总统行政令来倒逼改革。

这次员工大会既是NRC对过去一年在ADVANCE法案和14300行政令推动下进行现代化改革的“成绩单”展示，也是对未来方向的再确认：在以安全为优先的前提下，实现成果制度化、改革可持续化，从被动应对外部压力的监管机构，转向自我革新、敏捷高效的现代核安全监管者。

国际交流合作部 封祎 供稿

信息源自美国核监管委员会官网